荷兰高等教育管理及质量保障经过了持续完善的改革过程,政府建立认证制度并发挥重引导作用,保证高校充分享有自治权,促使评估机构走向市场化,建立并完 善日趋严格的评估制度,保证外部保障体系和内部保障体系相协调,政府、高校、市场和社会建立一种平等、互动、协商的治理制度。我国全面高高等教育质 量,政府应保持“掌舵者”的角色,树立多样化质量观,兼顾对教学与研究的评估,注重高校的分类分层评估,培育独立性的评估中介机构,充分发挥高校自身的主 体性。
关键词 教育质量;荷兰高等教育;评估保障
中图分类号 G649.1 文献标识码 A 文章编号 1673-8381(213)4-84-5
近年来,高等教育质量是全世界高校关注的主课题。高等教育质量享誉全球的荷兰非常重视高等教育质量的评估与保障。目前其国际影响力日益 高,荷兰14所研究型大学中有11所进入了世界前2名之列,吸引了1多个国家的国际学生1。其主原因是荷兰在大力对大学进行财政支持的同 时,不断改革与完善全国性的质量监控与保障体系,促使国内同类高校的专业教育向同样的质量标准看齐,逐步形成了自己独特的质量评估保障模式,与世界其他三 大质量保障模式(法国模式、英国模式、美国模式)共享盛誉。
荷兰高等教育质量保障与评估经历了由中央集权管理逐步向政府、高校、市场和社会平等、互动、协商治理模式转变的过程。最初因过度集权抑制了大 学的积极性,随后过度分权又使得质量保障的效果欠佳。政府于是调整了与大学及社会的权力配置,加强了监管,形成了以政府、市场、大学和社会等利益相关者共 同治理的质量评估保障模式。那么,是什么原因促使了荷兰高等教育质量保障模式的持续改革呢?
一、 荷兰高等教育质量保障改革动因
对于在高等教育质量领域享有盛誉的荷兰来说,其高等教育管理及质量保障方面经过了持续完善的过程,并以立法的形式固定改革成果,环境的变化及其自身的主动发展是改革的动力,具体的改革动因如下
(一) 精英教育质量观受质疑
随着战后荷兰经济的复苏,社会随之需求更多的人才。政府既供高校的主经费资助,又想保持各高校之间的同等质量,还希望高等教育向具备中学 毕业文凭的人开放。特别是在2世纪7年代以前,高校学生人数大增,迫使全国高等教育资源积累增加,高等教育总规模飞快发展,较快实现了高等教育大众 化,至7年代,政府再也无力承担日益增长的高等教育预算。即便最富裕的国家也不可能供普及高等教育所需的经费2。经费短缺导致高校坚持的精英教育 模式及单一的精英质量观在大众化阶段受到质疑,但荷兰政府认识到质量的核心作用,在1985年国家及时颁布了一个重文件《高等教育自治与质量》 (Higher Education Autonomy and Quality),为不同性质的高校设置了不同的质量标准。
(二) 利益相关者的问责增加
高等教育的大众化必然伴随高等教育办学模式的多样化,管理上的自主化与分权化,资源筹措的多元化,院校的个性化等一系列重大变化3。因 而,荷兰大众化阶段私立教育、远程网络教育快速发展,但参差不齐,这引起学生、家长及社会各界利益相关者对高等教育质量的担忧。而且,随着经济的发展及经 济结构的调整,社会和市场需与之变化相适应的教育服务和产品,政府及高校都必须建立和健全质量保证机制,使普通民众有足够消除这种顾虑的信心4。同 时,政府也为大学和劳动力市场的联系不断地做出努力,以减少利益相关者的问责。
(三) 双轨制高等教育体系日显滞后
在荷兰常规大学体系之外,2世纪的六七十年代产生了高等职业教育学院,他们自成体系,机构规模较小但数量较多,竞争力普遍较弱,学校培养出 了大批毕业生,但社会适应能力差。而且当时高职学院与常规大学之间缺乏立交互通的渠道,是一种存在隔离的双轨制,学生难以根据兴趣改换学习体系,缺乏灵活 性,导致高等教育质量不高。
(四) 集权体制跟不上现实教育发展
在荷兰,高等教育管理方面采用中央集权模式。高校的收入来源较单一,绝大部分依靠政府补贴5。因此,荷兰政府为了控制高等教育的发展方 向,常常通过法律、行政、经济等手段来达到目的。同时,对于高等学校的机构设置也通过法律的形式进行详细的规定,高校的工作人员成为公务员,高校享有很少 自主权,政府管理权力和范围相当大6。但高等教育大众化阶段剧增的规模和经费使政府管理力不从心。于是,政府一方面逐步加大高校在学校管理及经费使用 方面的自主权,另一方面督促高校向社会利益相关者负责,以保障学校的质量标准对接时代需求。
(五) 国际化高等教育的质量求
随着欧盟的建立,欧洲一体化进程不断加速。推进高等教育国际化的“波罗尼亚”进程,既加强了国际之间教育的有效交流与合作,也推进了国际间高 等教育质量的直接比较和近距离竞争,荷兰有注重人力资源培养的传统,开始对高等教育环境的变化进行反思和应对。在21世纪初,赫尔曼斯作为荷兰的教育文化 科学大臣,发表了一封“荷兰国际化教育”的公开信,信中重点出,未来的荷兰在高全国公民国际素质的同时,不能忘记高等教育质量的有效保障。
二、 荷兰高等教育质量保障的治理改革过程
荷兰高等教育质量保障的改革是持续、动态的,每次改革都是通过立法的形式,把改革的内容和规则固定下来,使改革有效而稳定。
荷兰政府意识到中央集权会对高等教育管得过多、统得过死,使高校工作效率降低而无责任心。于是,1985年公布了《高等教育自治与质量》这 个影响深远的政策文件,文件中明确出高校自身是质量及评价的责任主体并希望扩大高校的自主权,促使高校制订完备的质量控制系统,引导高等教育的各个部分 之间通力合作,促使高校不断高效率。
  根据最初设想,高校内部的评估由自身承担,外部的评估则由政府机构——高等教育视导团(IHO)负责,并挂靠在教育、文化和科学部。但从2世纪9 年代起,高校内部评估开始由荷兰大学协会(VSUN)及高等职业教育学院联合会(HBO-Raad)接管。高等教育视导团则从直接评估高校向间接评估转 变,重点是监督和复查上述两个机构的校外评估工作及高等学校的后继评估工作的合法性,其精力转向所谓的“元评估”(Meta-evaluation) 7。
1988年,大学协会(VSUN)开始对高校教学进行校外评估,1993年,大学协会又增加了对高校的科研工作进行校外评估,但具体哪一门授 予学位的专业愿意接受既定的同行评审小组的评价,其决定权由各大学设立的执行委员会来决定。199年,高等职业教育学院联合会(HBO-Raad)逐步 对非大学部分高教机构的教育教学状况进行校外评估,评估的内容只涉及教学,评估的结果主供给荷兰的教育、文化和科学部作重参考。
总的来看,在质量保障治理结构上,这一阶段是由荷兰的教育、科学与文化部负责各种教育的立法, 高校的评估也不再由高等教育视导团直接进行,而转交给大学协会和高等职业教育学院联合会进行具体评估,并接受高等教育视导团的指导。这种质量保障机制建设 卓有成效,但近年来随着高等教育的国际化和质量保障的日益网络化,荷兰不断改革现有外部质量保障体系。鉴于高校评估权力过大,政府建立了高等教育的鉴定机 制, 这种新机制的引入,其目的不是否定当前的评估制度,而是试图有效监控荷兰高等教育中现有的和新设立的课程质量8。为此,教育、文化和科学部成立了荷 兰高等教育认证组织(Netherlands Accreditation Organization, NAO),并于23年启动了监控工作。这时,荷兰质量保障的治理结构形成了一种新的态势,主由教育、科学与文化部重点负责教育立法,指导各组织运 行;高等教育视导团(IHO)监督高等教育系统及认证组织(NAO),认证组织(NAO)负责认证由评估机构(VBI)对高校的具体评估结果。这样,政府 加强了在质量保障体系中的作用,同时,这些利益相关者之间又相互协商、互动,形成了一个完整的质量保障的治理结构。这一治理结构是推动荷兰高等教育质量保 障体系国际化的新举措,也将取代以前的自评与同行评审模式,能高荷兰高等教育的透明度,增强其在国际教育领域的竞争力9。
三、 荷兰高等教育质量保障的治理特点
在荷兰新的高等教育质量保障治理结构中,国家的教育管理权力、教育市场与高校自治这三种主力量经常相互协商,共同发挥着有效的治理作用。
一是政府“掌舵而不划桨”。政府虽不直接参与评估,但始终发挥导向作用,主通过制定一些质量保证的法律政策,并通过教育视导团严格监督认证组织的行为,发挥“舵手”作用,保证政府的价值诉求,但评估结果不直接与拨款挂钩,避免急功近利。
二是高校充分享有自治权。对于高校来说,不是政府“我评”,而是“我评”,高校自己对内部质量标准负责和保证,学校按照自己的标准进行自 我对照,自我激励。同时,高校也可根据外部民间评估机构的信誉,灵活自由地选择那些被认为评估客观公正的机构来进行高校评估,发挥高校的自治作用。
三是评估机构走向市场化。为避免少数外部评估机构形成垄断地位,减少高校对评估机构的依附性和被动性,政府在评估初期,通过资助等方式培育评估市场,在评估机构之间引入了竞争机制,并把教学评估与科研评估分离,使评估更专业、更高效。
四是评估制度日趋严格。为了保证评估过程公平透明,评估结果公正科学,不断高评估机构的知名度和权威性,并在评估市场中占有一定的份额,评估机构都制订了严格的评估制度,使评估组织成员对教育教学评价的目的、原则、过程有正确的理解。
五是两个体系互相促进。外部保障体系有政府的宏观调控,可以引导和促进内部保障体系的建立和完善。内部保障体系的自主性及对评估机构的选择性,可以促进外部保障体系的竞争和完善,从而真正高评估质量,扩大国际声誉。
因此,在高等教育质量保证模式方面,荷兰能够科学规划,促使在高校自治与绩效责任(accountability)之间、政府干预与市场调节之间达到一种动态治理平衡。
四、 荷兰高等教育质量保障的有益启示
我国已进入到后高等教育大众化阶段,高等教育质量备受社会和市场的关注和问责。《国家中长期教育改革和发展规划纲(21—22)》中明确指出,全面高高等教育质量。那么,荷兰高等教育质量保障模式给了我们一些有益的启示。
(一) 政府应保持“掌舵者”的角色
荷兰政府的过度集权,导致“市场失灵”,过度放权,高校自主评估,导致“政府失灵”,效率降低,之后又不得不建立了政府认证组织,实际上是加 强了政府对高等教育质量的引导和监督作用,强化了“掌舵者”角色。我国高等教育评估中出现的问题,主是由政府的角色矛盾引起的。政府直接介入学校,强制 评估,缺少专业中介评估机构,由临时任命的人员组成专家组,评估的质量可想而知。况且高校是被动接受评估,缺乏主动性,容易出现作假的问题。政府应积极培 育评估中介机构,并由政府实行资质认证,监督其评估的公正和科学程度。建立“政府监督、高校自评、同行互评、市场参评”的新型评估机制,适度改革政府教育 管理职能,从“划桨”中解脱出来,把精力集中在“掌舵”上,从方向性、价值性的高度掌控评估大局,通过在宏观上制定高等教育分类、分级、分段评估的有关法 律法规,使我国规模庞大的高等教育系统评估迈入民主化、科学化、社会化的可持续发展轨道,促使高等教育不断与经济、社会发展相对接,使人民群众的教育需求 不断得到有效满足。
(二) 大众化阶段需树立多样化质量观
在大众化阶段,高等教育机构和入学选拔方式、多样化的学习目的使得精英教育的质量观出现局限。不同高校的服务面向、发展目标、培养规格和培养 途径不同,使质量观多样化而不混乱化,必须加强目标质量意识,注重高等教育的社会适应性,加强社会问责和政府监督,并用多元化的质量标准来评价多样化的 大众教育。
  (三) 兼顾对教学与研究的评估
不管是研究型大学还是教学型大学,较高的教学质量是共性求。荷兰不但注重技术型大学的教学质量评估,而且对研究型大学的教学过程也非常重 视,纠正了研究型大学只重视研究的不良现象。并且评估高校的教学活动,旨在促进教学更好地适应学生和社会的需,使学生学有所获,学有所用,从而改革高校 的教学工作,使学校的教学与研究形成良性互动。
(四) 注重高校的分类分层评估
大众化阶段,多样化的高等教育机构担负着多样化的人才培养职能,以对接多样化的社会需求,并由此设计评估指标和内容。国家在建立高等教育质量 保障新型模式时,应着眼于我国高等教育复杂系统的多样化性,对不同层次、不同类型及不同发展历史的高校,实事求是地建立各有特色的评估指标体系。如老牌本 科大学和高等职业教育差异较大,因此,评估专家组成、评估指标体系应该有差别;研究型大学、教学型大学、老牌本科院校、新建本科院校及职业院校等,应根据 各自职能的差异,采用有差异性的评估指标体系。荷兰的大学由大学协会评估,高等职业教育领域由高等职业教育学院联合会评估,这种制度能有效保证评估的专业 客观与科学,操作起来更加熟悉方便。在具体的教育教学评估活动中,尤其重视各个学校不同的特点和个性,这样就避免用同一标准衡量所有的院校,从而避免高校 的同构化。
(五) 培育独立性的评估中介机构
高等教育机构不同,学科不同,其质量标准也不同。评估是很复杂的事情,需充分发挥各种学术团体、专业协会、学会等组织的作用,吸引它们参与 到高校各学科、专业的质量评估中来,充分发挥学术界的专业优势,而且评估中介机构必须保持独立。因此,其产生不应是政府的任命,应在市场中成长,并具有竞 争性。我国目前的评估组织是由政府任命,实际上是代表政府进行评估,而且成员很不稳定,缺乏专业性。只有政府建立评估市场,独立发挥市场的高效作用,加强 高层监管,才能发挥质量保障的有效性。
(六) 充分发挥高校自身的主体性
评估的目的是促进高校质量的稳步升,而升内部质量,高校自身主观能动性的发挥是关键。只有当评估能给高校带来好处时,高校才愿意接受评 估,甚至还主动求评估。在我国高等教育大发展初期,政府掌握质量标准、组成评估专家、制定评估程序与方法、评估结论的形成与利用等还是有必的。但经过 一段时间的发展,高校具备了自主发展的能力和积极性后,就让高校有更大的发言权,更多体现高校的主体地位,否则就会侵扰大学自治和学术自由。只有高校主 动建立内部质量保障机制,并通过接受评估和得到政府认证,才能变“必须评”为“需评”,把外部评估与内部评估有机结合起来,加强形成性评估,才能建立起 良好的评估体系。
因此,我国政府在高等教育质量保障体系中应当从“既掌舵又划桨”转变为“掌舵而指导划桨” 1。近年来的形势发展表明,当高等教育入学人数减少,形成买方市场,各个高校质量变得透明并向社会公示后,学生和家长的质量辨别能力会不断增强。各 高校为吸引生源,高声誉或保障声誉,会主动求接受评估,从而形成各利益相关者共同保障高等教育质量的良性局面。
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(责任编辑 东 彦)
The Reform of Higher Education Quality Assurance in
Netherlands and Its Enlightenments
SHENG Zheng-fa
(Institute of Higher Education, Hunan University of Humanities, Science and Technology, Loudi 417, China)
  Abstract After a series of reforms in higher education management and higher education quality assurance, the Holland government has established a quality certification system and has played an important leading role. It ensures that colleges and universities are entitled to full autonomy, encourages the evaluation department to be marketized, establishes and improves an increasingly strict evaluation system, tries to coordinate the external and the internal assurance system, and creates an equal, interactional, and consultative governance system among the government, the university and the society. In order to improve the quality of China’s higher education, the Chinese government should act as a steersman, set varied concepts of quality, make evaluation on both teaching and research, stress classified and layered evaluation of colleges and universities, help to set up independent evaluation organizations and give full play to the school’s subjectivity.
Key words quality of education; higher education of Netherlands; evaluation assurance